Quyền lực của Tổng Thống Mỹ

 Nước Mỹ là nước áp dụng nguyên tắc phân quyền nghiêm ngặt nhất thế giớ

Hiểu lầm thứ ba : Quyền lực của Tổng thống Mỹ

Nước Mỹ không phải là một đế quốc với định nghĩa phổ thông : chiếm cứ đất đai, biển đảo và áp đặt hệ thống pháp luật, hành chánh lên những quốc gia bị chiếm đóng.

Dầu vậy nước Mỹ quả thật hội đủ điều kiện để là một đế quốc, một "đế quốc mềm". Nước Mỹ không xâm chiếm nước nào cả nhưng nó ảnh hưởng rất lớn lên các định chế quốc tế, lên luật pháp quốc tế và ảnh hưởng gián tiếp, trực tiếp ít nhiều lên rất nhiều quốc gia. Mỗi cuộc khủng hoảng, tranh chấp con mắt thế giới đều nhìn chằm chặp về Tòa Nhà Trắng chờ đợi diễn văn của Tổng thống Mỹ. Tất cả những điều trên đã làm tổng thống Mỹ được nhìn, một cách sai lầm, như một Hoàng đế với mọi quyền lực của một Hoàng đế.

Thành ngữ "Tổng thống Mỹ là nhân vật quyền lực nhất trái đất", với một cách nhìn nào đó, không ngoa nhưng phải hiểu cụm từ "quyền lực" ở đây là sức mạnh, sự ảnh hưởng do trọng lượng của "đế quốc" Mỹ lên thế giới chứ không phải "quyền lực" hiến định của Tổng thống Mỹ với nước Mỹ : Từ hiểu lầm Tổng thống Mỹ có quá nhiều quyền lực đưa tới kết luận định chế tổng thống cho tổng thống quá nhiều quyền lực do sự hiểu lầm này mà ra.

Tổng thống Mỹ là lãnh đạo hành pháp có uy quyền rất lớn nhưng lại bị kiểm soát nghiêm ngặt, khắt khe nhất, thậm chí bị trói buộc nhất thế giới dân chủ.

Như vừa trình bày, nhiều quyết định của Tổng thống Mỹ có ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp với thế giới không hẳn là của riêng Tổng thống Mỹ mà đúng hơn là những quyết định của nước Mỹ.

Nước Mỹ là một nước dân chủ tiên tiến hàng đầu của thế giới ; là nước áp dụng nguyên tắc phân quyền nghiêm ngặt nhất thế giới ; Tổng thống Mỹ là lãnh đạo hành pháp bị kiểm soát nghiêm ngặt nhất thế giới bởi hai định chế quyền lực ngang quyền nhau và ngang quyền với hành pháp là Quốc hội và Thượng viện cùng lúc (nước Mỹ là nước duy nhất Thượng viện và Hạ viện bình đẳng, không kể nước Ý vì nước Ý rất kì cục nên không thể đối chiếu) ; Tổng thống Mỹ không có đa số Quốc hội bắt buộc kèm theo nhiệm kì tổng thống để hậu thuẫn việc thực hiện dự án chính trị của mình trong khi tuyệt đại các nước dân chủ đều bắt buộc phải có đa số Quốc hội cùng nhiệm kì với chính phủ để hậu thuẫn các chính sách của chính phủ : không có hậu thuẫn của Congress thì không thể nói tới uy quyền của Tổng thống Mỹ một cách bình thường.

Trong trường hợp Tổng thống được sự hậu thuẫn của cả lưỡng viện thì quyền lực của Tổng thống Mỹ mới là thực sự. Nhưng tình trạng này cũng không đủ để khẳng định quyền lực quá lớn của Tổng thống Mỹ mà cần được nhìn một cách tương đối qua một thực tế được trình bày sau đây:

a) Tổng thống Mỹ do được bầu qua cách phổ thông đầu phiếu, có nghĩa là bởi toàn dân khiến Tổng thống có tính chính danh rất lớn với hệ luận Tổng thống có quá nhiều quyền lực là một hiểu lầm.

Điều này đúng về tính chính danh nhưng tính chính danh không có nghĩa là quyền lực mà chỉ cho một uy quyền tinh thần ; quyền lực của tổng thống ít hay nhiều là do những qui định trong Bản hiến pháp của mỗi Quốc gia. Mỗi Quốc gia có Bản hiến pháp đặc thù của nó, không cái nào giống cái nào. Thí dụ các Tổng thống của các nước Pháp, Bồ Đào Nha, Ái Nhĩ Lan, Áo, Phần Lan... đều được bầu bởi phổ thông đầu phiếu nhưng quyền lực của họ rất hạn chế thậm chí chỉ là hình thức. Nước Pháp khá đặc biệt cần giải thích với một bài viết riêng.

b) Quyền lực của Tổng thống Mỹ còn được gọi là các quyền tòng thuộc (pouvoir subordonnée, subordinate power), trừ một vài trường hợp được dễ dãi liên quan đến ngoại giao, an ninh quốc gia thì cũng là những quyền executive agreements, do đó những quyết định của Tổng thống Mỹ thực ra là những quyết định tập thể (décision collégiale, collegial decision) với Congress.
Sự tòng thuộc này còn là một trở ngại rất lớn cho việc thực hiện các chính sách khi Tổng thống không có đa số ở một viện nào cả ; chỉ có đa số thấp thì cũng như không có đa số vì các Nghị sĩ và dân biểu Mỹ không có nguyên tắc bỏ phiếu kỉ luật (bắt buộc bỏ phiếu cho đảng mình) nên họ có thể bỏ phiếu chống chính phủ dù cùng phe. Trường hợp này đôi khi dẫn đến tình trạng làm tê liệt sinh hoạt Nhà nước.

Ngoài hai lực đối kháng của Congress còn phải kể thêm Tòa án tối cao.

c) Tòa án tối cao trên nguyên tắc chỉ kiểm soát hành pháp khi nó không tuân thủ hiến pháp nhưng trên thực tế từ thời Tổng thống Reagan, Tối cao pháp viện đã bắt đầu trở thành một định chế chính trị phe phái, thiên về đảng Cộng Hòa, mất hẳn tính trung lập phải có. Do đó Tổng thống đảng Dân chủ sẽ luôn ở trong tình trạng bất lợi để làm những dự luật cho chính sách của mình.

d) Một quy luật hiến pháp của chế độ tổng thống là Tổng thống không có quyền bãi nhiệm lập pháp (trong trường hợp lưỡng viện bình quyền đòi hỏi tổng thống phải có quyền bãi nhiệm cả lưỡng viện mới có ý nghĩa) khiến quyền lực của lãnh đạo hành pháp Mỹ bị hạn chế rất nhiều so với các nước Châu Âu, đôi khi rất cần thiết cho sự ổn định chính phủ dù có vẻ không mấy dân chủ. Về điều này thì Mỹ chọn nghiêng về sự cứng rắn nguyên tắc còn Châu Âu nghiêng về sự khôn ngoan : các nguyên tắc được đặt ra để thực hiện cho một mục đích chứ nó không phải là mục đích. Ngược lại Congress có quyền bãi nhiệm Tổng thống.

e) Sự cứng rắn nguyên tắc này tạo ra một hệ luận không mấy dân chủ là Tổng thống bắt buộc phải điều hành Nhà nước, thực thi dự án chính trị (vừa được dân chúng đồng ý ủy nhiệm qua cuộc bầu cử toàn quốc) bằng sắc lệnh dẫn tới ít nhất hai hệ lụy một là dân chủ bị mất phẩm giá hai là sự căng thẳng phe phái chính trị. Sự căng thẳng phe phái chính trị làm phân bón cho dân túy sinh sôi nảy nở, lợi dụng, khai thác để đầu cơ chính trị khi điều kiện thuận lợi như khó khăn kinh tế, công ăn việc làm chẳng hạn.

f) Tổng thống Mỹ có quyền phủ quyết các đạo luật của Congress thường được coi như một quyền quá lớn là một hiểu lầm khác nữa : các nhà lập quốc Mỹ đã cho Congress quyền rất lớn, như độc quyền soạn luật, trên tổng thống nên để bù đắp lại cho tổng thống quyền phủ quyết với ưu tư quân bình quyền lực chứ không phải cho Tổng thống hơn quyền. Ở các nước đại nghị lãnh đạo chính phủ được quyền soạn luật như Quốc hội thậm chí gần như độc quyền soạn luật như chính phủ Anh.
Cấm hành pháp soạn luật chỉ có ý nghĩa ở thời phong kiến nhưng trở thành vô lí, thậm chí vô duyên trong một nền dân chủ.

g) Executive order cũng không ngoại lệ vì thường bị lên án như một thực hành thiếu dân chủ (đúng) vì quyền quá đáng cho Tổng thống là một hiểu lầm. Giải thích.
Tổng thống được sự ủy nhiệm của toàn dân (bầu trực tiếp hay gián tiếp) để thi hành những chính sách hứa hẹn của mình. Muốn thực hiện những chính sách một cách dân chủ đòi hỏi phải được quyền soạn luật áp dụng nó ; vì không được quyền làm luật lại không có đa số tự động ở Quốc hội hậu thuẫn như những nước đại nghị Tổng thống Mỹ đôi khi phải sử dụng executive order là một cách đi cửa sau, nhảy rào.

Bắt buộc phải đi cửa sau hay nhảy rào để làm nhiệm vụ toàn dân giao phó thể hiện hùng hồn sự lép vế quyền lực của Tổng thống trước Congress chứ không phải ngược lại.

h) Song song với sự căng thẳng chính trị do sự phân chia quyền lực Nhà nước quá nghiêm ngặt, cứng rắn còn có hai nguyên nhân khác nữa :

1) Kĩ thuật : chế độ lưỡng đảng với thể thức bầu cử đơn danh một vòng của chế độ tổng thống với hệ luận sớm muộn sẽ bắt buộc đi tới sự phân cực và đối kháng chính trị, một hình thức cạnh tranh chính trị xấu nhất, không lành mạnh ; những dụng cụ hiến pháp, kĩ thuật cho phép đa nguyên chính trị bị hao mòn bởi sự cạnh tranh không lành mạnh này khiến Nhà nước chỉ còn một dụng cụ tinh thần là thỏa hiệp. Nhưng tinh thần thỏa hiệp đòi hỏi một nhân sự chính trị văn minh, gentlemen's agreements, điều này lại đòi hỏi phải có một sự cạnh tranh chính trị lành mạnh. Tinh thần thỏa hiệp, trong quá khứ, đã từng là căn cước, là chìa khóa thành công của nước Mỹ đang bị bào mòn nhanh chóng từ vài thập niên. Và

2) Hiến pháp : vai trò của Tổng thống trong chế độ tổng thống khác với chế độ đại nghị là nó kiêm nhiệm cả vai trò lãnh đạo quốc gia, vai trò lãnh đạo chính phủ và vai trò lãnh đạo chính đảng.

Lãnh đạo quốc gia là biểu tượng của sự đoàn kết dân tộc do đó nó phải đứng ngoài mọi tranh chấp chính trị, đứng ngoài mọi quyết định chính sách của chính phủ ; Lãnh đạo chính phủ thường hoặc bắt buộc cũng là lãnh đạo một chính đảng có nghĩa là người ở trong và chủ động cạnh tranh chính trị. Sự mâu thuẫn này không có giải đáp ổn thỏa nào cả do đó nó luôn là nguyên nhân, ít hay nhiều tùy bối cảnh, của phân hóa chính trị tới phân hóa xã hội.

Hai lí do này mới chính là những nguyên nhân khiến chế độ tổng thống thua kém chế độ đại nghị. Nói rõ hơn là hai vấn đề do thể chế mà ra, những vấn đề ở những mục trước không phải của thế chế mà của hiến pháp (trừ mục bãi nhiệm Lập pháp của Tổng thống) có nghĩa là một thể chế tổng thống khác không tự nhiên mà có.

Do đó phải nhìn sự phân cực chính trị, xã hội Mỹ hiện nay đã tới tình trạng rất báo động không phải do tai nạn hay khủng hoảng chu kì mà là khủng hoảng cơ cấu ; khủng hoảng cơ cấu đòi hỏi một cải tổ cơ cấu ; cải tổ cơ cấu đòi hỏi một cải tổ hiến pháp trong chiều sâu.
Đối với nước Mỹ và với nước Mỹ hôm nay cải tổ hiến pháp là chuyện còn khó hơn chuyện đội đá vá trời.

Một ngộ nhận cần được xóa bỏ là sự khẳng định mô hình tổng thống độc hại là một sự phóng đại quá đáng. Sự thành công của nền dân chủ Mỹ từ hai trăm năm nay, của Nam Cao Ly và Đài Loan từ vài thập kỉ nay là những phản biện đúng đắn nhất, thuyết phục nhất cho sự hiểu lầm này. Cũng cần kể thêm hai cường quốc dân chủ lớn ở Châu Âu đậm mầu tổng thống trong hiến pháp của họ là Pháp và Westminster của Anh.

Kém cỏi chứ không phải độc hại. Kém cỏi vì nó, đang được chứng minh qua quan sát, không còn phù hợp với thời đại đa nguyên, đa cực do các yếu tố có tính kĩ thuật hơn là do bản chất của nó như đã được trình bày ở các điểm trên.

Hiểu lầm thứ tư : We the People

Nếu hai hiểu lầm đầu là của thế giới với nước Mỹ, hiểu lầm thứ ba là của cả thế giới lẫn chính người Mỹ thì hiểu lầm thứ bốn chủ yếu là của người Mỹ với đất nước họ hiện nay.

Câu mở đầu Bản Tuyên Ngôn Độc Lập của nước Mỹ, We the people..., là một bước tiến vĩ đại không chỉ cho người Mỹ mà cả nhân loại, được bổ túc bằng Bản hiến pháp và 10 Tu chính án thường được gọi là Bill of Rights khẳng định Quốc gia của mọi người và của mỗi người ; quyền tự định đoạt số phận của mỗi người và mọi người trong một dự án chung : tự do và mưu cầu hạnh phúc ; Nhà nước là một Nhà nước khế ước bảo đảm và cho phép mỗi người và mọi người thực hiện giấc mơ của mình bằng một hệ thống luật pháp đặt nền tảng trên cá nhân cho phép ra đời một nền dân chủ thực sự đầu tiên của nhân loại, biến vùng đất của những con người nô lệ thành đất nước của những con người tư do là nguyên nhân cho sự vươn dậy kì diệu chưa từng có của nhân loại trong một thời gian kỉ lục ; đã từng (và vẫn còn) là mẫu mực cho cả thế giới ; đã giúp các nước đại nghị Châu Âu vẫn còn ngập lụt trong những cuộc chiến triền miên trở thành những nước dân chủ thực sự từ sau Thế chiến 2 và phồn vinh như chúng ta thấy ngày nay. Một trong những chìa khóa quyết định của tiến trình dân chủ hóa của Châu Âu là cho mình một Bản hiến pháp và một cơ chế Tòa án tối cao hay Hội đồng Hiến Pháp kiểu Mỹ. Các nước khác trên thế giới cũng lấy cảm hứng nhưng với mức độ thành công rất khác nhau (Đài Loan, Cao Ly và những nước khác).

Nhưng thiên nhiên có qui luật riêng của nó mà loài người, dù mạnh thế nào, đều không thể chống cự : thời gian !

Nước Mỹ đã có những dấu hiệu già nua mỗi ngày mỗi rõ...

Cho hành pháp quyền lực như Hamilton viết "Uy quyền của hành pháp là điều kiện cốt lõi cho một chính phủ tốt. Trong những yếu tố để bảo đảm điều này là sự thống nhất". Do đó một khi sự thống nhất không có, hay không còn, thì một chính phủ tốt khó có thể được bảo đảm.

Hơn nữa khái niệm một "chính phủ tốt", từ ba, bốn thập kỉ qua chỉ còn được đánh giá trên những thành tựu kinh tế, chỉ số của Wall Street mà bỏ qua "điều kiện cốt lõi", như cảnh giác của Hamilton, là sự đoàn kết hay liên đới quốc gia.

Một thực trạng xã hội Mỹ rất điển hình là sự xuống cấp tinh thần tinh thần liên đới, phục vụ xã hội, đã từng là nền móng cho sự thành công kì diệu của họ, được kiểm chứng qua số thành viên của các xã hội dân sự đã giảm quá nửa từ thập niên 1980 tới nay mà thay vào một lí tưởng thời đại : tự do cá nhân. Nhìn trên lăng kính xã hội lí tưởng tự do này có tên gọi bình dân và chính xác là thân ai nấy lo, mạng ai nấy giữ. Chất keo gắn kết nhân tố xã hội đã từ từ tan loãng, hệ lụy của tư tưởng trường phái Chicago : "Hãy hỏi Nhà nước đã làm gì cho bạn chứ không phải bạn đã làm gì cho Nhà nước" ; "Nhà nước là vấn đề chứ không phải là giải pháp cho bạn"...

Một cá nhân tự do chỉ có ý nghĩa khi nó là một thành viên của một cộng đồng. Tự do cá nhân được bảo đảm bằng luật pháp (của cộng đồng), nói cách khác là tự do có hạn chế, cưỡng bách phải từ bỏ, giảm thiểu ở một mức độ hữu lí nào đó, một số quyền tự do cá nhân cho một định chế như Nhà nước bằng một khế ước để không có những con người tự do nhiều hơn hay ít hơn những con người khác trong một xã hội như đã được long trọng khẳng định trong Điều 1. của Bản hiến pháp Mỹ.

Không ai có thể tiếp tục phủ nhận, trong lúc đang đọc những dòng chữ này, sự phân hóa chính trị, xã hội Mỹ đã tới cao điểm đáng ngại với những qui chiếu thông thường của một cái được gọi là xã hội.

Hai cực chính trị của nước Mỹ không còn khả năng nhìn nhau như những đồng bào mà là kẻ thù ; mọi đối thoại, thỏa hiệp đều bế tắc ngay từ trứng nước ; các đại biểu tương lai dõng dạc tuyên bố bất chấp đạo lí thường tình nhất của một con người : "sẽ không chấp nhận kết quả bầu cử nếu không thắng cử" ; đối thủ không còn được coi là con người bình thường để đối xử với đạo lí bình thường của những con người với nhau thì làm sao có thể nhìn nhau như những đồng bào ?

Không có tình đồng bào, liên đới xã hội thì không thể có một dân tộc ; không có một dân tộc thì không thể có một Quốc gia vì chúng là hai điều kiện bên cạnh điều kiện thứ ba là lãnh thổ. Quốc gia Mỹ chỉ còn một điều kiện lãnh thổ. Với tình trạng này Quốc gia Mỹ đã tan rã trên phương diện tinh thần.

Sự đe dọa an ninh Quốc gia bởi một thế lực thù địch ngoại quốc thường là lí do để kích thích tinh thần Quốc gia và đoàn kết dân tộc cũng không còn hiệu nghiệm ở nước Mỹ nữa mà còn ngược lại. Một "nửa" nước Mỹ chỉ mặt nửa phần còn lại là những kẻ bán nước cho kẻ thù Trung Quốc được khẳng định trong cuộc bầu cử Tổng thống vừa qua bằng số phiếu ngang ngửa thể hiện rõ ràng màu sắc, hơi hướm của một cuộc nội chiến.
Một điều cần lưu ý là "thế lực thù địch ngoại quốc" này đang mỗi ngày mỗi mạnh và không hề giấu giếm giấc mơ thay thế vị trí của nước Mỹ hiện nay. Nếu những ngày sắp tới người Mỹ vẫn tiếp tục nhìn nhau, đối xử với nhau như hiện nay thì một điều chắc chắn là nước Mỹ sẽ không còn đủ nội lực và khả năng kháng cự.
Chúng ta đang chứng kiến một siêu cường quân sự nguyên tử, một thời ngang ngửa với Mỹ, đang bị một nước nhỏ hơn nhiều làm nhục trên chiến trường đợi ngày đầu hàng chỉ vì nó đã không còn được nuôi dưỡng bởi một lí tưởng chung và chia sẻ một tình cảm chung.

Không còn sức mạnh tinh thần thì không có một sức mạnh cơ bắp nào có thể tồn tại ; sự hiểu lầm của người khác về mình không gây ra những tai hại, đôi khi chết người, bằng sự hiểu lầm của mình với chính mình.

Những nhận phân tích, nhận định về xã hội Mỹ ở trên có phần phóng đại và bi quan ? Có thể. Nhưng chắc cũng không bao nhiêu.

Lê Mạnh Tường  (17/11/2022)